1990년대와 2000년대에는 경제개발을 둘러싼 논쟁의 두 갈래로 꽤 뚜렷했다. 한쪽은 자유무역, 낮은 규제, 신중한 거시경제 정책, 좋은 의료와 교육만 있으면 된다고 생각하는 신자유주의자들이고, 다른 한편에는 한국을 모방하고 공산품 수출 중심의 산업 정책을 추구하는 것이 핵심이라고 생각한 산업주의자들이었다. 후자의 진영은 앨리스 암스덴, 장하준, 조 스터드웰과 같은 사람들로 대표될 수 있다.

흥미롭게도 중국의 급속한 산업화는 신자유주의 개혁으로 인한 초기 성공이 대부분이었지만, 2000년대 후반부터 다양한 산업 정책을 펼쳤기 때문에 이 논쟁은 실제로 해결되지 않았다. 수출 중심의 산업 정책이 얼마나 중요한지, 얼마나 신뢰할 수 있는지, 얼마나 효과적인지에 대해서는 여전히 의문이 남아있다.

폴란드, 말레이시아 등 가장 눈부신 성공 사례는 모두 한국 모델에 대체로 부합하는 것처럼 보였다. 다른 점은 중국과 마찬가지로 한국보다 외국인 직접 투자를 더 많이 사용했다는 점을 들 수 있다. 이러한 예를 보면, 개인적으로 수출-제조업 전략에 대해 꽤 낙관적으로 생각한다.

어쨌든 산업주의 진영에는 저명한 하버드 경제학자 다니 로드릭도 포함되어 있다. 2004년에 로드릭은 “21세기를 위한 산업 정책”이라는 논문을 통해 각국이 비교 우위를 발견하기 위한 방법으로 수출을 촉진할 것을 촉구했다. 2007년에는 1960년대와 70년대에 개발도상국이 시도했던 ‘수입 대체 산업화’ 전략을 옹호하는 글을 썼고 2013년에는 각국의 제조업이 다른 산업보다 훨씬 빠르게 글로벌 생산성을 따라잡는 경향이 있다는 점을 지적하며, 개발도상국이 글로벌 경쟁력을 갖춘 제조업 부문의 규모를 늘림으로써 생산성 성장을 촉진할 수 있다고 주장했다.

하지만 2010년대 중반, 로드릭은 의구심을 갖기 시작했다. 2015년에 그는 “조기 탈산업화”라는 논문을 통해 “초기 산업화 국가들의 경험에 비해 훨씬 낮은 소득 수준에서 더 빨리 산업화 기회가 소진되고 있다고 주장했다. 그는 개발도상국에 관한 한 자동화가 원인이 아니라 글로벌 무역 패턴이 문제라고 주장한다.

기술이 아니라 무역과 세계화라는 명백한 대안이 있다. 그럴듯한 이야기는 다음과 같다. 개발도상국들이 무역을 개방하면서 그들의 제조업 부문은 이중의 충격을 받았다. 제조업에서 비교우위가 없는 국가들은 제조업 순수입국이 되어 오랜 수입 대체 과정을 역전시켰다. 또한 개발도상국은 선진국으로부터 탈산업화를 ‘수입’했다…이 설명은 개발도상국(특히 제조업에 특화되지 않은 국가)의 고용과 생산 점유율이 모두 크게 감소한 것과 일치한다. 또한 제조업에서 비교 우위를 점하고 있는 아시아 국가들이 같은 추세에서 벗어났다는 사실도 설명할 수 있다.

기본적으로 로드릭이 1960년대 이후 아프리카와 라틴아메리카가 탈산업화된 이유에 대해 이야기하는 것은 두 가지로 정리할 수 있다:

1. 아시아의 산업화가 부유한 세계의 제조업 수요를 대부분 빨아들인 반면 아프리카와 라틴아메리카의 수요는 줄어들었다.
2. 부유한 국가의 사람들이 더 많은 서비스를 구매하기 시작하면서 실물 상품에 대한 수요가 정체되었고, 이는 전 세계적으로 제조업 상품에 대한 수요가 감소했다는 것을 의미한다. 이것이 사실이라면 아프리카와 라틴아메리카는 다른 나라들과 같은 방식으로 산업화를 이룰 수 없다는 뜻일까?

가장 중요한 것은 위의 두 가지 효과 중 첫 번째 효과는 일시적일 것이라는 점이다. 중국과 다른 아시아 국가들이 발전하면 유럽, 미국, 일본, 한국 등이 그랬던 것처럼 이들 국가는 제조 제품의 큰 수요처가 될 것이다. 그리고 물가가 상승하여 더 저렴한 곳에서 물건을 사려고 할 것이다. 아시아의 개발이 끝나고 나면 아프리카는 비용이 저렴한 유일한 지역이 될 것이다.

또한 로드릭의 모델에 따르면 조기 탈산업화로 인해 제조업의 고용 비중이 21.5%가 아닌 18.9%로 정점을 찍을 것으로 예상된다. 그리고 제조업의 생산량 비중은 2015년 달러 기준 약 22,000달러로 정점을 찍을 것으로 예상된다.

제조업 주도의 성장을 통해 아르헨티나보다 더 부유한 1인당 GDP 2만 9,000달러까지 도달할 수 있다면 아주 성공적이라 평가할 수 있을 것이다. 특히 현재 1인당 GDP가 6,300달러 수준인 남아시아나 3,700달러 수준인 사하라 이남 아프리카 같은 곳을 고려한다면 더욱 그러하다. 그리고 제조업 종사자 비율이 인구의 22%가 아닌 19%에 머무른다 해도 그리 나쁘지 않아 보인다. 최악의 경우 산업주의 개발 접근 방식에 대한 낙관론이 조금 줄어들었을 뿐이었다.

하지만 최근 로드릭은 전설적인 조지프 스티글리츠와 팀을 이루어 훨씬 더 강력하고 훨씬 더 비관적인 탈산업화 논의를 발전시켰다. “개발도상국을 위한 새로운 성장 전략”이라는 제목의 최근 에세이에서 로드릭과 스티글리츠는 가난한 국가들은 제조업이나 수출에 전혀 집중하지 말고 친환경 에너지와 비무역 서비스 분야에 집중해야 한다고 주장한다:

기술 변화로 인해 제조업은 기술과 자본 집약적인 산업이 되었으며, 노동 집약적인 산업은 점점 더 줄어들고 있습니다. 이는 성장 전략으로서 산업화의 효율성을 약화시켰다… 성장 전략의 노동 흡수 능력은 개발 도상국의 비교 우위가 적어도 약화되는 동시에 감소했다….

미국과 중국 간의 지정학적 경쟁과 초세계화에 대한 반발은 세계 경제 지형을 변화시켰고 세계 경제를 무역을 통한 성장에 덜 우호적으로 만들었다. 선진국의 소득이 증가함에 따라 제조업에서 서비스업으로 수요가 이동하면서 제조업의 세계 생산량 비중은 감소하고 있다. 임박한 기후변화 위기는… 서비스보다는 특히 탄소 발자국이 큰 물질적 상품에 대한 글로벌 수요를 감소시켜 개발도상국에 더욱 불리하게 작용했다…

제조업은 대부분의 국가에서 중요한 부문으로 남아 있겠지만, 동아시아 및 과거의 다른 성공적인 경제 국가들처럼 경제 성장의 주역이 될 수 없다고 생각한다…과거의 수출 지향적 산업화 전략은 이제 실행 가능성과 효과가 떨어질 것이다. 우리는 이 글에서 녹색 전환에 대한 투자와 노동을 흡수하는 대부분 비무역 서비스 분야의 생산성 향상이라는 두 가지 핵심 요소로 전략을 수립해야 한다고 주장한다.

스티글리츠는 한동안 이와 같은 주장을 해왔다. 하지만 로드릭의 새로운 글은 2015년 논문을 넘어 두 가지 중요한 진화를 보여준다.

첫째, 2015년 논문에서 로드릭은 “아시아 국가와 제조업 수출업체들은 이러한 탈산업화 추세로부터 거의 고립되어 있다”고 썼습니다. 그러나 최근의 글에서 로드릭과 스티글리츠는 산업화가 동아시아에만 효과가 있다고 주장한다. 그들이 동남아시아를 산업화의 정의에 포함시켰는지는 분명하지 않다. 그러나 어쨌든 Rodrik(2015)이 19억 2천만 명의 인구를 가진 남아시아를 조기 탈산업화에 대한 가설에서 제외했던 반면, Rodrik and Stiglitz(2024)는 인도, 방글라데시 등이 중국이 이룬 것과 비슷한 일을 해낼 수 있다고 생각하지 않는다.

둘째, 2015년 논문에서 로드릭은 기술, 즉 제조업의 자동화는 부유한 국가에서만 탈산업화의 원인이지 가난한 국가에서는 탈산업화의 원인이 아니라고 주장했다. 그 이유는 가난한 나라는 부유한 나라에 비해 경제 규모가 작기 때문에 제조업의 자동화를 통해 부유한 나라에 더 많은 물건을 팔 수 있기 때문에 자동화에도 불구하고 더 많은 공장건설 및 고용을 창출할 수 있다는 것이었다.

예를 들어 인도와 인도네시아는 아직 선진국 소득 수준에는 미치지 못하지만 매우 큰 내수 시장을 가지고 있기 때문에 이 주장은 항상 약간 의문시 되었다. 그러나 어쨌든 Rodrik and Stiglitz(2024)는 이제 자동화가 부유한 나라뿐만 아니라 가난한 나라에서도 탈산업화를 촉진하는 힘이 될 것이라고 주장하면서 Rodrik(2015)의 주장을 완전히 폐기한 것으로 보인다.

개인적으로 이 두 가지 새로운 주장 모두 좀 더 강력한 근거가 필요하다고 생각한다. 특히 로드릭과 스티글리츠가 왜 인도가 근본적으로 중국이 이룬 것과 비슷한 성과를 낼 수 없다고 생각하는지 알고 싶다. 그리고 왜 그들은 제조업 자동화가 1980년대보다 가난한 나라의 산업화 전망을 더 제한할 것이라고 믿는지 알고 싶다.

이 논문의 또 다른 근본적인 문제는 성장과 고용이라는 매우 다른 두 가지 경제 발전 목표를 혼동하고 있다는 점이다. 로드릭과 스티글리츠는 앞으로 제조업이 가난한 나라에서 많은 사람을 고용할 수 없을 것이라고 길게 주장한다. 그러나 이는 생활 수준을 높이는 데 제조업이 덜 중요해질 것이라는 주장과는 매우 다르다.

1990년대의 미국을 예로 들어, GDP에서 제조업이 차지하는 비중은 1987년에 비해 소폭 증가한 반면, 고용 비중은 거의 4분의 1로 감소했다. 이러한 차이는 자동화 덕분이다. 자동화를 통해 더 적은 인원으로 같은 양을 생산할 수 있게 되었기 때문에 제조업의 GDP 기여도와 고용 기여도가 분리될 수 있었다.

따라서 제조업 자동화가 인도와 같은 국가에서는 일자리 창출 효과가 떨어질 수 있지만, 그렇다고 해서 제조업이 경제에 중요하지 않다고 단정하는 것은 큰 착각이다. 소수의 엔지니어가 관리하는 로봇 공장은 개발도상국의 중요한 수익 창출원이 될 수 있다. 그 수익은 지역 승수 효과를 통해 지역으로 확산될 것이다. 공장에서 일하고 공장을 소유한 사람들은 수입을 지역에서 소비할 것이고, 각 제조업 일자리는 로드릭과 스티글리츠가 원하는 종류의 비거래 서비스 분야에서 더 많은 다른 일자리를 창출할 것이다. 이것이 바로 오늘날 미국에서 일어나는 일이며, 인도에서도 똑같이 작동하지 않을 이유를 찾기 어렵다.

하지만 여기에는 몇 가지 어려움이 있다. 하나는 불평등 문제다. 자동화로 인해 소수의 똑똑한 엔지니어가 모든 돈을 벌고 다른 사람들은 가난해지면 경제 성장의 과실이 널리 퍼지려면 급진적인 재분배 정책이 필요하게 된다. 하지만 이는 가난한 나라뿐만 아니라 부유한 나라에서도 마찬가지다. 라틴 아메리카의 불평등에 대한 진전은 우리에게 자동화가 우리에게 던지는 어떤 문제도 해결할 수 있다는 희망을 줄 것이다.

더 미묘한 문제는 학습이다. 생산성 향상은 새로운 기술과 새로운 비즈니스 모델을 학습하는 데서 비롯된다. 공장에서 고용하는 사람이 극소수인 세상에서는 공장이 근로자에게 학교만큼 유용하지 않을 것이다. 공장에서 일하는 것은 전체 인구에게 열심히 일하는 법, 정시에 출근하는 법, 현대적인 작업장 관리법 등 서비스업에서도 유용하게 쓰일 수 있는 기술을 가르치는 데 중요한 역할을 할 수 있다. 사실 장하준 교수는 이것이 바로 제조업이 중요한 이유라고 생각한다. 따라서 노동 집약적인 제조업이 없다면 국가는 국민들에게 더 부지런하도록 가르칠 다른 방법을 찾아야 할 것이다.

하지만 이는 부차적인 문제라고 생각한다. 로드릭과 스티글리츠의 제조업 고용에 대한 지적은 일리가 있지만, 궁극적으로 생활 수준을 높이는 것이 모든 사람에게 할 일을 제공하는 것보다 훨씬 더 중요하다.

로드윅과 스티글리츠의 논문에 대한 저의 마지막 비판은 이 논문이 검증되고 사실적인 것을 버리고 추측적이고 구체적이지 않은 것을 선호한다는 것이다. 로드릭과 스티글리츠는 거래 불가능한 서비스에 초점을 맞춘 새로운 종류의 산업 정책을 지원하기 위한 ‘전략적 대화’, ‘정책 조정’, ‘제도’ 등에 대해 매우 일반적인 용어로 이야기 하지만 그 그림은 매우 모호하다. 반면 제조업 수출을 촉진하는 것은 각국이 지금쯤이면 어떻게 해야 할지 꽤 잘 알고 있을 것이다.

그리고 지금 이 순간에도 빠르게 발전하고 있는 국가들을 보면 상당히 전통적인 산업화 전략을 따르고 있다. 지난 수십 년 동안 방글라데시는 어느 나라보다도 가장 순조로운 성장 경로를 걸어왔다. 여전히 가난하고 중국만큼 빠르게 성장하지는 못했지만 1995년 이후 1인당 GDP가 세 배로 증가했고, 그 과정에서 절대 빈곤에서 큰 진전을 이루었다. 그리고 동아시아에 속해 있지 않음에도 불구하고 로드릭과 스티글리츠가 앞으로 불가능할 것이라고 주장한 제조업으로의 구조적 전환을 통해 이러한 위업을 달성했다. 아직은 경제적으로 ‘기적’이라고 할 수는 없지만, 이런 상황이 오래 지속된다면 기적이라고 불릴 수 있을 것이다.

방글라데시는 어떻게 이런 성과를 거둘 수 있었을까? Beyer와 Wacker(2023)는 체계적인 접근 방식을 통해 방글라데시가 다양한 분야에서 “충분히 좋은” 정책을 만들었다는 결론을 내린다.

방글라데시는 FDI를 장려하고, 다양한 인프라를 구축하고, 정치 및 거시경제적 안정을 유지하고, 무역에 개방적인 태도를 유지하는 등의 정책을 펼쳤다. 꽤 전통적인 내용이지만 베이어와 바커는 이 모든 것이 방글라데시의 성과에 대한 모든 것을 설명할 수는 없다고 인정한다. 그들의 성장을 평가하는 모형에는 설명할 수 없는 여백이 남아있다. 그리고 방글라데시의 마지막 주요 정책 개혁은 수십 년 전으로, 대부분의 국가라면 지금쯤 성장 속도가 둔화되었을 것이지만 방글라데시는 그렇지 않다.

퍼즐에서 빠진 한 조각은 전통적인 ‘승자 독식’ 유형의 산업 정책일 수 있다. 아시아개발은행의 2016년 보고서는 방글라데시가 의류 산업을 어떻게 육성했는지 다음과 같이 설명한다.

의류 수출을 통한 이러한 변화는 진공 상태에서 일어난 것이 아니다: 정부는 매우 일찍부터 이 부문을 장려하고 필요한 곳에 인센티브를 제공하기로 결정했다… 외국인 투자를 장려하는 경제 특구 외에도 수년에 걸친 일련의 정책과 외부 요인이 의류 수출의 뛰어난 성과에 기여했다…. 방글라데시가 2005년까지 쿼터 없이 수입할 수 있도록 한 다중 섬유 협정이 초기 추진력을 제공했다… 특별 보세 창고 시스템을 만드는 정책은 의류를 “100% 수출 지향적” 산업으로 지정하고 거대한 관세 및 비관세 장벽이 나머지 경제에 영향을 미쳤음에도 불구하고 해당 부문에 면세 환경을 조성했다. 또한, 의류 수입에 대한 실효세율은 매우 낮았으며 의류 기업의 소득은 세금이 면제되었다.

다시 한 번, 성공적인 개발 사례를 두고 신자유주의자들과 산업가들은 어떤 정책이 더 큰 효과를 가져왔는지 논쟁을 벌일 것이다. 그러나 그 비결이 무엇이든 방글라데시는 산업화의 시대는 끝났다는 로드릭-스티글리츠의 논리에 엄중한 도전을 제기하고 있다. 새로운 비상품 서비스 기반 산업 정책이 무엇이든 방글라데시보다 더 나은 지속적 성장을 이룰 수 있어야 한다. 그러나 현재로서는 그 기준을 충족하는 국가가 많지 않다.

사실 방글라데시는 24억 인구가 거주하는 남아시아와 동남아시아라는 거대한 거대 지역에 속해 있으며, 이 지역은 급속하고 광범위하게 분산된 성장과 강도 높은 산업화를 보이고 있다. 아프리카의 차례는 조금 늦게 오겠지만 남아시아와 동남아시아는 지금 준비가 되어 있고 24억 인구는 매우 많은 숫자임이 분명하다.

이 국가들에게 지금 이 중요한 순간에 산업화를 포기하고 대신 비무역 서비스에 다시 집중하라고 말하는 것은 이들에게 큰 해를 끼치는 일이라고 생각한다. 대신 프렌드쇼어링과 위험회피와 같은 트렌드를 활용하여 FDI를 장려하고 제조업 부문을 강화하는 전통적인 발전 모델을 계속 시도해야 한다고 생각한다.