작은 학급에 돈 쓰는 것을 그만두자

우리는 수십 년 동안 교사의 양적 확대에 돈을 써왔지만, 사실 필요한 것은 교사의 질적 향상이었다.

《뉴욕타임스》 칼럼니스트 니콜 한나-존스(Nikole Hannah-Jones)가 자신의 딸을 형편없는 뉴욕시 공립학교에 보낸 경험에 대해 매우 복잡하면서도 흥미로운 글을 썼다. 그녀는 평등주의적인 생각에서 그런 선택을 했지만, 결국 그것이 딸에게 좋지 않은 결과를 가져왔고, 나중에는 자신의 사회적 실험의 대가를 아이에게 치르게 했다는 사실에 죄책감을 느꼈다고 한다.

일반적으로 사람들은 사립학교에 우호적인 편이다. 물론 한나-존스와 같은 부정적인 경험을 하는 사람이 모두 그런 것은 아니다. 매트 이글레시아스(Matt Yglesias)는 워싱턴 D.C.의 저소득층 공립학교에 자녀를 보냈지만 좋은 경험을 했다고 한다. 미국의 공립학교 전체가 실패하고 있다고 주장하는 사람들은 잘못된 것이다. 전반적으로 미국의 학교들은 투입되는 교육비에 비해 상당히 좋은 성과를 내고 있으며, 미국 학생들은 국제 표준화 시험에서도 좋은 성적을 거두고 있다.

하지만 일부 공립학교는 정말 형편없다. 불행히도 한나-존스의 딸이 다닌 학교가 그런 학교였다. 그 학교는 실제로 학생을 가르치지는 않으면서 마치 가르친 것처럼 행동했고, 학생이 내용을 제대로 이해하지 못했는데도 높은 성적을 주었다.

딸 나즈야(Najya)는 자신이 대수학을 알고 있다고 생각했다. 수업에서 A를 받았기 때문이다. 어느 날 학기 초 저녁 식사를 하던 중, 나즈야는 표준화 시험이 얼마나 쉬웠는지 신나게 이야기했다.

“나 A는 확실히 받았을 거야. 적어도 B는 받았을 거야.”

며칠 후 나즈야는 집에 들어오자마자 아무 말도 하지 않고 방으로 달려가 문을 세게 닫고 바닥에 주저앉아 울었다. 시험에서 낙제한 것이다. 이런 일이 견딜 수 없을 정도로 반복되었다. 나즈야는 집에 돌아와 이번에는 정말 대수학 시험을 잘 봤다고, “이번에는 정말 내용을 알고 있다”고 기뻐했다. 하지만 며칠 후 나는 위층으로 올라가 침대 위에 웅크리고 있는 아이를 발견하곤 했다.

“정말 열심히 공부했는데. 내가 너무 바보 같은 기분이 들어.”

학생이 내용을 제대로 이해하지 못했는데도 좋은 성적을 주는 것은 형편없는 학교의 전형적인 특징이다. 실제로 이런 가짜 성적(fake grades) 문제가 확산되고 있다. 캘리포니아대학교(UC) 교수들은 자신들의 학생들이 중학교 수준의 수학조차 할 수 없다고 불평하고 있다. 이는 입학 기준에서 표준화 시험을 없애 준비가 덜 된 학생들을 받아들인 UC 측의 책임도 일부 있다. 그러나 실제로 가르치지 않으면서 A를 주는 형편없는 학교들 역시 책임이 있다.

그렇다면 형편없는 학교를 어떻게 개선할 수 있을까?

한나-존스는 저소득층이면서 흑인 학생이 많은 학교에 대한 재정 지원 부족을 원인으로 지적한다.

그녀에 따르면, 2019년 EdBuild의 분석 결과 전국적으로 비백인 학생이 많은 학군들은 백인 학생이 많은 학군보다 연간 230억 달러 적은 재정 지원을 받았다. 또한 이러한 학교들은 경제적으로 어려운 학생들을 더 많이 담당하고 있음에도 측정되는 거의 모든 지표에서 더 적은 자원을 가지고 있다. 따라서 이들 학교의 낮은 시험 점수와 학업 성취도는 단순히 학생들이 불리한 환경에 있기 때문만이 아니라, 더 근본적으로는 학교 자체가 불리한 환경에 있기 때문이라는 것이다.

이 주장은 매우 터무니없으며, 아주 기본적인 수학적 오류를 포함하고 있다.

여기서 중요한 것은 전체 지출(total spending)이 아니라 학생 1인당 지출(spending per student)이다.

미국에는 백인이 주로 거주하는 학군이 훨씬 더 많기 때문에 백인 학생이 많은 학군에 대한 총지출이 비백인 학생이 많은 학군보다 많은 것은 당연하다.

Brookings는 올해 학교 재정의 형평성에 관한 훌륭한 보고서를 발표했다. 그 결과를 보면 분포의 중간 부분에서는 어느 정도 불평등이 존재하지만, 미국의 빈곤층이 많고 비백인 학생이 주로 다니는 학교들(그래프의 가장 오른쪽 막대)은 실제로 다른 학교들보다 학생 1인당 훨씬 더 많은 재정 지원을 받는 것으로 나타난다. 지역별 생활비 차이를 조정한 후에도 마찬가지다.

출처: Brookings

이 그래프에서는 뉴욕시를 제외했다. 뉴욕시를 포함하면 차이는 훨씬 더 극단적으로 나타난다. 그리고 21세기가 시작된 이후 미국은 가장 가난하고 백인 비율이 낮은 학교들, 특히 뉴욕시의 학교들에 점점 더 많은 돈을 투입해 왔다.

출처: Brookings

그렇다고 해서 가난하고 흑인 학생이 많은 학교에 더 많은 재정 지원이 필요하지 않다는 뜻은 아니다. 어쩌면 애초에 이 학교들은 훨씬 더 많은 돈이 필요할 수도 있다. 실제로 과거에도 재정 지원 증가가 이러한 학교들에 도움이 된 사례가 있다.

하지만 우리는 다음과 같은 질문을 해야 한다.

학교는 그 돈을 가지고 무엇을 할 것인가?

만약 학교가 중요한 것과 관계없는 곳에 돈을 쓰면서, 니콜 한나-존스의 딸과 같은 학생들에게 실제로는 가르치지도 않고 A를 준다면, 우리는 결국 좋은 돈을 나쁜 곳에 계속 투입하는 것(throwing good money after bad)에 불과하다. 그러면 사람들은 화를 낼 것이다.

학교는 어디에 돈을 낭비하는가?

일부 사람들은 행정 인력의 비대화(administrative bloat)를 문제로 지적해 왔다.

매트 이글레시아스는 다음과 같이 말했다.

학부모와 유권자들은 모두 낮은 학생-직원 비율을 학교의 질을 나타내는 신뢰할 만한 지표로 인식하는 경향이 있지만, 실제로 이는 매우 비효율적일 수 있으며 평균적인 직원의 질을 낮추는 결과를 가져올 수 있다.

하지만 역사적으로 K-12 학교는 행정직원보다 교사를 훨씬 더 많이 채용해 왔다.

출처: Helland and Tabarrok (2019)

이 그래프가 나온 이후 행정직 채용도 다소 증가했지만, 교사 채용 역시 증가했다. 학생 1인당 교사 수는 여전히 상당히 높은 수준이며 계속 증가하고 있다.

출처: NCES via GPT-6

학생 1인당 교사 수가 증가하고 있다면, 이는 결국 학급 규모(class size)가 감소하고 있다는 의미일 것이다.

실제로 미국은 여러 세대에 걸쳐 공립학교 학생들에게 더 작은 학급을 제공하기 위해 노력해 왔다.

출처: NCES

이러한 학급 규모 축소 노력은 지금도 계속되고 있다. 최근 뉴욕주는 학급 최대 인원을 제한하는 법안을 통과시켰고, 이로 인해 뉴욕시는 훨씬 더 많은 교사를 채용해야 하게 되었다. 그 비용은 시 예산에 약 10억 달러에 달한다.

나는 평생 동안 “학급 규모가 작을수록 교육의 질이 좋아진다”는 말을 들어왔다. 지금도 사람들은 여전히 그렇게 주장한다.

예를 들어 2023년 《워싱턴포스트》에서 발레리 스트라우스(Valerie Strauss)는 다음과 같이 썼다.

교실에 있어 본 사람이라면 누구나 큰 학급보다 작은 학급의 장점을 알고 있다. 연구 결과가 이를 뒷받침하는지 여부와 관계없이 말이다. … 2014년에 이루어진 주요 연구에 대한 검토에서는 학급 규모가 특히 저소득층 학생과 소수인종 학생에게 매우 중요하다는 결과를 발견했다.

다이앤 라비치(Diane Ravitch)도 이에 동의했다.

그렇다면 실제로 증거가 작은 학급이 학생들에게 더 좋다는 생각을 뒷받침하는가?

그렇지는 않다.

스트라우스가 인용한 2014년 연구는 다이앤 샨젠바흐(Diane Schanzenbach)가 작성한 것으로, 소수의 준실험적 연구만을 인용한다. 그중 가장 유명한 연구는 다이나스키(Dynarski), 하이먼(Hyman), 샨젠바흐가 2013년에 수행한 STAR 프로그램 분석이다. 이 프로그램은 테네시주에서 학급 규모를 줄인 시범사업이었으며, 상당히 긍정적인 결과를 발견했다.

작은 학급에 배정된 학생들은 대학에 진학할 확률이 2.7%포인트 증가했으며, 흑인 학생에게서 그 효과는 두 배 이상 컸다. 가장 가난한 3분의 1에 해당하는 학교에서는 그 효과가 7.3%포인트였다. 작은 학급은 대학 학위를 취득할 가능성을 1.6%포인트 높였으며, STEM(과학·기술·공학·수학), 경영학, 경제학과 같은 고소득 분야로 학생들이 진입하는 경향도 높였다.

학급 규모를 줄이는 대부분의 다른 준실험적 평가 역시 비용이 많이 들기 때문에 시범사업(pilot programs)에 의존한다.

그러나 샨젠바흐는 1999년에 앵그리스트(Angrist)와 레비(Lavy)가 수행한 매우 중요한 연구도 인용한다. 이 연구는 이스라엘 전체를 대상으로 했다.

이스라엘 공립학교는 마이모니데스의 규칙(Maimonides’ Rule)이라는 다소 특이한 랍비 법률에 따라 학급 규모를 40명으로 제한했다. 한 학급의 학생 수가 우연히 40명을 넘으면 학급을 나누어야 했다.

앵그리스트와 레비는 이 규칙이 발동했을 때 학생들의 학업 성취도가 더 높아진다는 사실을 발견했다. 하지만 샨젠바흐가 몰랐던 것은 앵그리스트와 레비의 1999년 결과가 이후 재현되지 않았다는 사실이다.

2019년 앵그리스트와 레비는 레더-루이스(Leder-Luis), 샤니(Shany)와 함께 이 연구를 업데이트하여 「Maimonides’ Rule Redux」라는 논문을 발표했다.

그들은 2000년대에 들어서면서 학급 규모의 효과가 사라졌다고 보고했다. 왜 그런 변화가 발생했는지는 명확하게 설명하지 못했으며, 이전 결과가 단순히 역사적인 특이 현상이었을 가능성을 제기했다.

마이모니데스 규칙을 이용한 학급 규모 효과의 식별 전략은 2002~2011년 이스라엘의 대규모 표본에서 매우 정밀하게 추정된 0의 효과를 보여준다. … 최근 자료에서 나타나는 학급 규모 효과의 0이라는 추정치는 앵그리스트와 레비(1999)가 보고한 상당한 규모의 학급 크기 효과와 대조된다. 전체적으로 보면 1991년의 결과는 강력한 학급 규모 효과를 보여주는 특이한 사례였으며, 1992년 이후 나타난 효과 없음(null effect)이 이스라엘에서 학급 규모와 시험 점수 사이의 인과관계를 보다 대표적으로 보여주는 것으로 보는 것이 타당하다.

이는 혹스비(Hoxby, 2000)의 연구 결과와도 일치한다. 혹스비는 이와 유사한, 다만 성경적 의미는 덜한, 최대 학급 규모 규정의 효과를 분석했고 효과가 0이라는 결과를 발견했다.

샨젠바흐는 혹스비의 결과를 “해결되지 않은 수수께끼”라고 일축했지만, 실제로는 그것이 예외가 아니라 일반적인 결과였을 가능성이 있다.

필게스(Filges) 등(2018)은 보다 체계적인 메타분석을 수행했다. 여기에는 테네시 STAR 프로그램을 평가한 네 개의 연구도 포함되어 있다. 그들은 학급 규모를 줄이는 것이 기본적으로 유의미한 이점을 가져오지 않는다고 결론 내렸다.

전체적으로 볼 때, 증거는 기껏해야 읽기 성취도에 작은 효과가 있음을 보여준다. 수학에서는 음의 효과가 나타나지만 통계적으로 유의하지 않다. STAR 프로그램이 아닌 연구에서는 읽기의 주요 연구 효과 크기가 0에 가까웠지만 가중평균은 양(+)이고 통계적으로 유의했다. 수학에서는 개별 연구의 효과 방향이 일관되지 않았으며 가중평균 효과는 음(-)이었지만 통계적으로 유의하지 않았다. STAR 결과는 더 긍정적이지만 전체적인 결론을 바꾸지는 않는다. STAR 자료를 분석한 모든 연구에서 작은 학급이 읽기와 수학 모두에 긍정적인 효과를 보였지만, 평균적인 효과는 작았다.

그리고 기억해야 할 점이 있다.

이러한 긍정적인 증거—주로 STAR 프로그램과 비슷한 위스콘신주의 프로그램—는 대체로 소규모 시범사업에서 나온 것이다.

경제학에서 잘 알려진 문제 중 하나는 소규모 프로그램을 대규모로 확대(scale-up)할 경우 처음의 긍정적인 효과가 사라지는 경우가 많다는 것이다.

칭고스(Chingos, 2012)는 플로리다주의 주 전체 학급 규모 축소 정책에서 실망스러운 결과를 보고했다.

나는 학급 규모 축소(CSR) 의무 정책의 효과를, 학업 성취도의 이전 추세에서 벗어난 정도를 비교함으로써 추정했다. 학급 규모를 줄여야 했던 학군과 동일한 수준의 자원을 받았지만 학급 규모를 줄일 의무는 없었던 학군을 비교했다. 학군 수준과 학교 수준 분석 모두에서 의무적인 학급 규모 축소 정책은 학생들의 학업 성취도에 거의 또는 전혀 영향을 미치지 않은 것으로 나타났다.

제프슨(Jepsen)과 리빈(Rivkin, 2009)은 캘리포니아주의 주 전체 정책에서 매우 작은 긍정적 효과를 발견하기는 했다¹.

하지만 이들은 학급 규모 축소의 또 다른 주요 장애물, 즉 자격을 갖춘 교사의 부족도 발견했다.

경험이 없고 정식 자격증도 갖지 못한 교사의 비율이 증가하면서, 특히 경제적으로 불리한 학생과 소수인종 학생의 비율이 높은 학교에서 작은 학급의 이점이 감소했다.

교사의 질은 매우 중요하다!

사실 이것은 교육학 연구에서 상당히 명확한 결론이다.

잭슨(Jackson) 등의 연구(2014)와 하나섹(Hanushek)과 리빈(Rivkin, 2011) 같은 문헌 검토 연구들은 교사의 질이 상당히 큰 긍정적 효과를 갖는다는 결과를 보여준다.

그리고 좋은 교사는 무한정 공급되지 않는다.

교사에 대한 기준을 낮추고 사실상 무료로 교사 자격증을 나누어 준다고 해도, 그것이 교사들이 실제 업무를 더 잘 수행하도록 만들어 주는 것은 아니다.

우리가 학급 규모를 줄이는 데 집착한 결과, 가용한 우수 교사 풀을 소진하고 결국 질이 낮은 교사를 채용하기 시작하는 상황이 발생하고 있다.

이는 작은 학급이 가져올 수 있는 잠재적인 긍정적 효과를 상쇄하는 경향이 있다.

이러한 현상은 예산 제약(budget constraints)이라는 교묘한 메커니즘을 통해서도 발생한다.

주어진 교육 예산은 두 가지 방식으로 사용할 수 있다.

1. 교사의 급여를 인상한다.
2. 교사의 수를 늘린다.

교사 수를 늘리는 대신 교사에게 더 높은 급여를 지급하여 더 높은 능력을 가진 사람들이 교직에 들어오도록 유도하고 교사의 질을 높이는 것이 가능하다.

그런데 우리는 예산 증가를 교사의 양(quantity)을 늘리는 데 사용하는 데 집착해 왔고, 교사에게 더 많은 급여를 지급하여 질(quality)을 높이는 데 상대적으로 덜 사용해 왔다.

이는 잘못된 선택이었던 것으로 보인다.

우리는 가장 가난하고 가장 불리한 환경에 있는 학생들의 교육에 더 많은 돈을 써야 한다.

하지만 그 돈은 의심스러운 수준의 교사를 계속해서 더 많이 채용하여 학교에 가득 채우는 방식으로 사용하기보다는, 유능한 인재를 교직으로 끌어들일 수 있도록 교사 급여를 높이는 데 더 많이 사용해야 한다.

그렇게 한다면, 니콜 한나-존스의 딸과 같은 사례가 미국에서 훨씬 더 드문 일이 될 수도 있을 것이다.