• 혼란스러운 정책에서 희망 찾기

관세는 더 이상 트럼프만의 아이디어가 아니라 이제 민주당 정책의 중요한 부분이 되었다. 지난 5월에 발표된 바이든의 중국산 제품에 대한 관세는 트럼프의 첫 임기 때보다 훨씬 더 높은 수준이다. 일부 민주당원들은 미국의 일자리를 보호하기를 원하고, 다른 민주당원들은 중국과의 전쟁 가능성에 대비해 미국의 제조 능력을 보존하기 원하기 때문에 해리스 행정부가 이러한 접근 방식을 되돌릴 수 있을지 의문이다. 따라서 11월에 누가 당선 되든 관세가 미국의 주요 정책 도구로 계속 유지될 것으로 보인다.

관세가 지지자들이 기대하는 것만큼 무역 적자를 줄이는 데 효과적이지 않은 이유에 대한 논리는 다음과 같다:

기본적으로 관세가 부담스러운 이유는 세 가지가 있다. 가장 중요한 것은 다른 나라의 상품에 관세를 부과하면 해당 국가의 통화가 자국 통화에 비해 가치가 하락한다는 사실이다. 따라서 수출 가격은 더 비싸지고 소비자 입장에서는 수입 가격이 더 저렴해진다. 이로 인해 관세의 의도된 효과가 부분적으로 상쇄된다. 실제로 트럼프 대통령이 첫 임기 동안 중국에 관세를 부과한 후 1년 반 동안 중국 통화는 크게 절하되었다:

관세의 효과를 떨어뜨리는 또 다른 요인은 중국 기업이 관세를 우회할 수 있는 방법이 많다는 점이다. 기본적으로 제3국으로 물건을 배송하고 “Made in Vietnam” 또는 “Made in Thailand” 라벨을 붙인 다음 관세 없이 미국에 판매하는 ‘재수출’을 할 수 있다. 제3국에 공장을 설립하여 실제로는 해당 국가에서 제품을 생산할 수 있다. 제3국의 조립업체에 부품과 구성품을 판매할 수 있는데, 이 경우 미국은 중국산 제품을 수입하고 있다는 사실조차 모르게 된다. 그들은 중국이 관세 없이 미국에 소량 패키지를 판매할 수 있도록 허용하는 “최소” 규정과 같은 허점을 이용할 수 있다. 이러한 모든 전략은 이론적으로는 데이터와 모니터링에 대한 충분한 투자로 해결할 수 있어 보이지만 실제로는 거의 그렇지 않다.

관세의 세 번째 문제는 관세가 미국 제조업체의 중간재(소재, 부품, 구성품)를 더 비싸게 만든다는 점이다. 철강과 알루미늄에 대한 관세는 미국 자동차 제조업체, 항공우주 기업, 가전제품 제조업체 등의 가격을 인상하게 되며, 배터리에 대한 관세는 미국에서 전기차를 만드는 데 더 많은 비용이 유발하고, 태양광 패널에 대한 관세는 미국 제조업에 필요한 에너지를 생산하는 데 더 많은 비용을 야기한다. 이는 미국 제조업을 약화시키고 결국 미국 수출에 타격을 줄 수 있다.

따라서 우회 전략, 환율 변동, 미국 제조업체에 대한 피해 사이에서 트럼프의 대중 관세는 결국 설계자가 기대했던 것보다 훨씬 적은 무역 적자를 줄였다. 바이든의 관세는 훨씬 더 높고, 트럼프의 두 번째 임기에는 관세가 더 높아질 가능성이 높지만 이러한 요인들은 계속해서 영향을 미칠 것이다. 관세가 효과가 없다고 주장하는 것이 아니라 지지자들이 생각하는 것보다 약한 정책 도구일 뿐이라는 점을 지적하고 싶다.

이러한 내재적 약점에도 불구하고 관세는 대규모 전쟁 가능성에 대비하여 공급망과 방위 산업 생산 능력을 보존하기 위한 중요한 도구 중 하나이다. 그러나 관세가 중국의 현재 경제 모델로 인해 피해를 보고 있는 중국 소비자들과 중국의 투자로 큰 혜택을 받을 수 있는 개발도상국 등 전 세계 사람들에게 예상치 못한 혜택을 가져다줄 수도 있다. 관세를 생각할 때는 이러한 긍정적인 측면도 함께 고려해야 한다.

관세는 중국의 경제 모델을 재고하는 데 도움을 줄 수 있다

이번 주에 중국 제조업 중심 경제 모델의 단점에 대해 널리 읽힌 Zongyuan Zoe Liu의 기사가 Foreign Affairs에 실렸다. 이 기사는 중국이 어떻게 제조업을 장려하는 지에 대한 훌륭한 설명을 제공한다. 기본적으로 은행이 제조업체에 막대한 자금을 매우 저렴하게 대출해주고, 제조업체는 치열한 경쟁을 통해 값싸고 차별화되지 않은 제품을 쏟아낸다.

이러한 가격 전쟁으로 인해 모든 중국 제조업체가 아무도 구매하지 않으려는 제품을 시장에 과잉 공급하여 수익 마진이 붕괴된다. 또한 중국 제조업체들이 과잉 생산 능력을 해외에 판매하려고 하기 때문에 수출이 홍수를 이루게 된다. 그리고 이로 인해 기업 부채가 산더미처럼 쌓여 중국 기업들은 이자 지급을 위해 수익성 없는 생산을 계속할 수밖에 없다.

흥미로운 점은 이러한 상황이 1950년대부터 1980년대까지 일본이 제조업 육성을 추진했던 방식과 매우 유사하다는 점이다. 찰머스 존슨이 그의 저서 ‘미티와 일본의 기적’에서 설명했듯이, 일본 산업 정책의 핵심 요소는 공적 은행과 민간 은행을 결합하여 제조업체에 ‘과다 대출’을 제공했다. 일본은 국내 과잉 생산을 촉진하면 굳이 수출을 촉진할 필요도 없이 국내 과잉 생산의 부작용으로 수출이 증가한다는 사실을 발견했다.

일본과 중국의 큰 차이점은 일본 정부는 민간 기업의 수익성 악화를 막기 위해 가격 인상 조치로 이러한 과잉 생산의 균형을 맞추려고 노력했다는 사실이다. 카르텔 및 기타 가격 담합 조치(기본적으로 과잉 생산에 대한 해독제)는 일본 산업 정책의 핵심 특징 중 하나였다. 반면 중국의 산업 정책은 제조업체에 절대적으로 막대한 정부 보조금을 지급함으로써 과잉 생산에 의존하고 있다. 그렇기 때문에 중국의 과잉 생산 문제는 20세기 일본보다 훨씬 더 심각하며, 전 세계 국가들이 화를 내며 관세를 부과하는 이유이기도 하다.

동시에 중국의 산업 정책은 제조업체의 수익성을 악화시키는 가격 전쟁을 더욱 악화시키고 있다. 값싼 제품이 넘쳐나지만 중국 소비자는 이를 감당할 수 없는데, 이는 고용주들이 대출 상환을 위해 더 많은 제품을 판매하기 위해 임금을 삭감해야 하기 때문이다.

녹슨 금속과 파산하는 기업이 넘쳐나는 이 시스템은 누구에게도 도움이 되지 않으므로 바뀌어야 한다. 하지만 흥미롭게도 리우는 관세가 해결책이 아니라고 생각한다. 대신 각국이 중국이 자발적으로 수출을 제한하고 제조업체에 대한 보조금을 줄이도록 장려해야 한다고 생각한다:

좋은 출발점은 단순히 관세를 부과하는 것이 아니라 협상 테이블에서 더 많은 정책을 만드는 것이다… 중국은 또한 무역 정책에 있어 생각보다 더 유연할 수 있다. 미중 무역전쟁이 격화된 이후 2018년 중국 학자들과 관리들은 자발적 수출 제한, 위안화 평가절하, 국내 소비 촉진, 외국인 직접 투자 확대, R&D 투자 등 여러 정책 옵션을 모색해 왔다.

자발적 수출 제한 외에도 중국은 이미 이러한 옵션 중 몇 가지를 어느 정도 시도했다. 중국 정부가 자발적 수출 통제를 시행한다면 무역을 줄이고 잠재적으로 미국과의 정치적 긴장까지 완화할 수 있으며, 성숙한 부문을 통합하고 지속 가능성을 강화할 수 있으며, 목표 시장에 직접 서비스를 제공하기 위해 제조 역량을 해외로 이전하는 데 도움이 되는 등 일석이조의 효과를 거둘 수 있다.

그러나 예리한 눈을 가진 독자라면 리우 자신의 주장과 모순된다는 것을 알아차릴 것이다. 그녀는 중국이 자발적인 수출 제한, 통화 절상, 국내 소비 촉진 등을 모색하기 시작한 것은 트럼프가 중국산 제품에 관세를 부과했기 때문이라고 지적한다. 중국 정책 입안자들이 이러한 유익한 옵션을 더 열심히 고려하게 하려면 미국은 이러한 조치를 취하지 않을 경우 일종의 불이익을 줘야 한다는 주장이 더 설득력이 있다.

실제로 리우는 글의 앞부분에서 현재 중국의 과잉 생산 촉진 정책의 가장 큰 단점으로 관세를 꼽았습니다:

2010년대 중반 이후 이 문제는 국제 무역에서도 불안정한 요인이 되었다. 중국 기업들은 많은 상품에 대한 글로벌 시장의 공급 과잉을 야기함으로써 다른 국가의 생산자들의 손익분기점 이하로 가격을 낮추고 있다. 2023년 12월, 우르줄라 폰 데어 라이엔 유럽연합 집행위원회 위원장은 중국의 과잉 생산이 “지속 불가능한” 무역 불균형을 초래하고 있다고 경고하고 중국이 더 많은 양의 중국 제품을 헐값에 유럽 시장에 쏟아내며 불공정 무역 관행에 가담하고 있다고 비난했다. 지난 4월 재닛 옐런 미국 재무장관은 철강, 전기 자동차 및 기타 여러 상품에 대한 중국의 과잉 투자가 전 세계에 ‘경제적 이탈’을 초래할 수 있다고 경고했다. “중국은 이제 다른 세계가 이 엄청난 역량을 흡수하기에는 너무 커졌다.”라고 옐런은 말했다.

따라서 미국과 다른 국가들이 자발적이고 자발적으로 관세 위협을 제거하면 과잉 생산의 주요 단점 중 하나를 제거할 수 있다. 중국이 자발적인 수출 제한을 시행하도록 유도하는 것은 중국이 이를 무시하고 전 세계를 과잉 생산 능력의 덤핑 장소로 이용할 수 있다면 아무 소용이 없을 것이다.

중국 정부가 수익성 없는 과잉 생산을 장려하는 대신 일반 소비자의 생활 수준을 높이기 위해 중국 경제 모델을 바꾸면 중국 국민에게 도움이 될 것이다. 그러나 중국 정부가 일반 국민에게 혜택을 주는 것이 중요했다면 이미 그렇게 했을 것이다.

따라서 중국 정부는 경제 모델을 전환하기 위해 추가적인 인센티브가 필요하다. 그 인센티브는 바로 관세다. 중국이 전 세계를 과잉 생산의 방출구로 삼는 것을 막음으로써 미국과 다른 국가들은 중국 기업들이 어떤 가격에도 제품을 수출할 수 없게 되는 심판의 날을 앞당길 수 있다. 그렇게 되면 중국 정부는 생산량을 줄일 방법을 찾아야 할 것이다.

그 시점에서 미국과 다른 국가들은 중국이 자발적인 수출 제한과 통화 절상에 동의하면 관세를 없애겠다고 제안할 수 있다. 그러나 중국이 스스로 과잉 생산량을 처리하도록 강제하는 관세라는 ‘막대기’가 없다면 아무것도 바뀌지 않을 것이다.

중국에 대한 관세는 글로벌 사우스 전역, 심지어 미국에서도 개발 속도를 높일 수 있다

중국에 대한 관세가 전 세계에 도움이 될 수 있는 또 다른 중요한 방법이 있다. 중국 기업들이 관세를 부분적으로 피할 수 있는 한 가지 방법은 공장을 중국에서 베트남, 멕시코, 모로코 등 다른 국가로 이전하는 것이다. 이렇게 하면 중국 기업이 공장을 설립한 국가의 인건비, 토지 및 에너지 비용을 지불해야 하기 때문에 중국의 수익이 다소 줄어들게 된다. 하지만 중국 기업은 여전히 해외 조립업체에 소재, 부품 및 구성 요소를 판매하고 수익을 계속 가져갈 수 있습니다. 따라서 관세의 영향을 부분적으로 피할 수 있다.

미국과 다른 국가들은 원한다면 중국산 제품뿐만 아니라 중국 소유 기업이 만든 제품에도 관세를 부과함으로써 이러한 부분적인 허점을 막을 수 있다. 이렇게 되면 중국 기업들은 관세 제도의 단속을 피하기 위해 정교한 유령 회사와 해외 파트너 시스템을 구축하는 고양이와 쥐의 게임을 시작하게 될 것이다. 하지만 궁극적으로는 중국 기업이 미국 및 기타 관세 국가에 물건을 판매하는 것이 너무 번거로워 포기하고 다른 시장을 찾을 수도 있다.

그러나 관세 부과 국가가 이 허점을 막지 않거나, 중국산 부품에는 관세를 부과하지만 중국 브랜드에는 관세를 부과하지 않는 등 부분적으로만 막는다면 중국 기업이 해외에 공장을 짓는 데 큰 유인을 제공하게 된다. 실제로 이코노미스트의 보도에 따르면 이러한 현상은 이미 대규모로 일어나고 있다:

[중국의] 그린필드 FDI(광산이나 공장을 매입하는 것이 아니라 새로운 공장을 건설하는 것)는 전년도 500억 달러에서 작년에 1,620억 달러로 급증했다…그 중 거의 4분의 3이 제조업에서 이루어졌다….

일부 중국 기업들은 중국에서 다른 개발도상국으로 생산을 이전하여 무역 장벽을 피하려고 노력하고 있다. 이는 중국 태양열 회사들이 오랫동안 취해온 접근 방식이며, 사실상 2012 년에 반덤핑 관세로 인해 미국 시장에서 잠겨 있었다. 미국은 중국에서 직접 태양 전지판을 거의 수입하지 않지만 세계 3대 태양광 모듈 생산업체인 JinkoSolar, Trina Solar, Longi 등 중국 기업이 대규모 공장을 건설한 동남아시아에서 많은 양을 구매한다.

이러한 전략은 이제 다른 산업에서도 모방되고 있으며, 이는 중국 기업의 해외 제조업에 대한 투자가 급증하는 이유를 설명한다. 일부 공장은 서부에 건설되고 있지만, 대부분의 활동은 지난해 중국의 그린필드 FDI 상위 10곳 중 9곳이 위치한 글로벌 남부에서 이루어지고 있다…7월 중국 전기 자동차 회사 BYD는 동남아시아 최초로 태국에 새로운 자동차 공장을 열었다. 중국 배터리 회사인 CATL은 동남아시아에서 생산을 확대하고 있으며 모로코와 터키에 대한 투자를 검토하고 있는 것으로 알려졌다.

다음은 이코노미스트의 중국 투자 동향에 대한 차트이다: 출처: 이코노미스트

이를 좋은 일로 보기는 어렵습니다. 사우디아라비아와 카자흐스탄을 제외하면, 중국이 투자하고 있는 국가들은 대부분 중국보다 훨씬 가난한 나라이다.

멕시코는 여전히 약간 더 부유하지만 정체되어 있다. 다시 말해, 이들 국가는 모두 중국의 제조업 투자에 악영향을 미칠 수 있는 국가들이다. 중국은 경제가 성숙해지고 있지만 베트남, 인도네시아, 이집트, 모로코는 여전히 외국인 소유 공장이 제공하는 생활 수준 향상이 절실히 필요하다.

그리고 이를 실현하는 것은 미국 및 기타 국가의 관세다. 이코노미스트가 지적했듯이 중국 기업들이 해외에 공장을 짓는 데는 중국 인건비 상승과 중국 내수 둔화 등 다른 이유도 있지만, 관세가 결정적인 요인으로 작용하고 있다. 언어 장벽의 부족, 현지 규제의 용이성, 정치적 압력 등 중국 기업들이 중국에 공장을 두는 쪽으로 편향되게 만드는 강력한 요인들이 많이 있다. 관세는 이러한 자국 편향성을 극복하고 개발도상국 전역으로 부를 확산하는 데 중요한 원동력이 된다.

이제 냉소적인 사람들은 중국 기업들이 저부가가치 조립 작업만 다른 나라로 옮기고 고부가가치 부품 제조는 자신들을 위해 비축할 것이라고 반응할 수 있다. 실제로 다국적 기업들이 수년 동안 중국에 했던 일이 바로 이것이다. 2010년대 초반까지만 해도 많은 중국 공장은 독일이나 일본에서 만든 기계를 사용하여 한국, 대만, 일본 또는 미국에서 만든 고부가가치 부품에 대한 저부가가치 조립 작업을 수행하는 데 머물러 있었다. 중국이 고부가가치 부품 제조, 디자인, 브랜딩, 마케팅을 더 많이 하기 시작한 것은 최근의 일이다.

하지만 중국이 가치 사슬을 따라 올라갈 수 있다면 베트남, 인도네시아, 모로코, 이집트도 그렇게 할 수 있다. 시간이 지나면서 중국을 위해 조립을 하는 이들 국가의 기업들은 무역의 요령을 충분히 배워 더 어렵고 더 가치 있는 물건을 더 많이 만들 수 있게 될 것이다.

미국과 다른 관세 부과 국가들은 이러한 과정을 가속화하는 데 도움을 줄 수 있다. 중국산 부품에는 관세를 부과하지만 중국 브랜드에는 관세를 부과하지 않음으로써 중국 기업들이 아시아, 중동, 라틴 아메리카의 가난한 국가로 더 많은 고부가가치 일자리를 옮기도록 장려할 수 있다. 그러면 BYD와 같은 기업은 관세를 피할 수 있지만, 개발도상국에 기술을 이전하는 경우에만 관세를 피할 수 있다.

즉, 미국, 유럽 등의 관세는 세계화의 다음 단계로 나아가는 데 도움이 될 수 있다. 관세는 비용이 많이 드는 비효율적인 정책으로 때때로 역효과를 낳기도 하지만, 2000년대와 2010년에 만연했던 중국 중심의 지속 불가능하고 해로운 세계화 패턴을 깨뜨리기 위해 지불할 수 있는 대가일 수 있다.